재분배 · 배당 · 개발정책 등…지자체활동 합리적 선택 기대
떠들썩했던 ‘6.4 지방선거’를 거쳐 7월 1일 ‘민선 6기’ 지방자치가 출범했다. 그 후 40일이라는 짧은 기간에 벌써 다양한 변화들이 시도되고 있다. 그 중에는 17개 시도교육청 산하의 ‘자사고’ 존폐 논란처럼 교육감의 이념적 지향에 따른 요동도 있다. 그런가 하면 굳이 이념적이라고 할 수는 없으나, 매우 중요한 현안에 대한 변화의 움직임도 보인다. 남경필, 원희룡 지사의 여야당간 정책융합 시도나 박원순 시장의 공직자 윤리강화 시도가 그것이다. 이 시도들이 성공하면, 민주주의와 행정개혁의 ‘실험장’이라는 지방자치의 의의를 구현하는 사례들이 될 것이다.
민선 지방자치 20년의 경륜을 바탕으로 민선 6기 지자체장들은 지방분권에 대해서도 큰 목소리를 낼 가능성이 있다. 최근의 소문처럼 개헌정국이 전개되는 경우는 더욱 그럴 것이다. 중앙-지방간의 기능배분은 현실 정치과정에서 결정되는 것이지만, 각 정부수준별 기능에 대한 이상형을 제시하는 이론들이 있다.
주민과 공직자는 모두 자익을 추구한다는 가정 위에서 기능배분의 기준을 모색하는 합리적 선택론이 그중 하나다. 여기서 주민들은 (중앙 또는 지방) 정부에 지불하는 세금에 비해 부여받는 편익이 더 크기를 바란다. 공직자들도 관할지역 내에서 세입원을 극대화하려는 기업가적 관리자들이다. 지자체 활동은 재분배, 배당, 개발 정책으로 유형화된다.
먼저, 재분배정책은 특정집단의 주민으로부터 다른 특정집단의 주민에게 편익을 이전시키는 보건, 주택, 복지 등이다. 이 사업들은 중앙에서 담당하는 것이 합리적이다. 지자체간의 경쟁이 빈익빈 부익부를 가져와 재정파탄을 초래할 수 있기 때문이다.
둘째, 개발정책은 해당지역의 세원확보에 도움을 줄 기업이나 고소득주민들을 유치하는 데 유리한 관광, 교통통신, 하부구조 같은 지역개발사업들이다. 이 경우는 사업의 편익이 해당지역 내로 얼마나 내부화되느냐에 따라 중앙이나 지자체 단독, 혹은 중앙과 (몇몇) 지자체들이 공동으로 운영하는 것이 합리적이다.
셋째, 배당정책은 내부관리, 치안, 소방, 쓰레기수거, 공공매립지, 환경보호 등 그 비용을 지방의 일반재정에서 충당하는 사업들이다. 이 경우는 지방에서 담당하는 것이 바람직하다. 지자체들이 경쟁적으로 주민 선호와 여건에 따라 사업을 추진함으로써 효율성을 높일 수 있기 때문이다.
우리나라에서 개발정책은 중앙, 광역, 기초 수준 모두에서 중간이상의 높은 비중을 차지한다. 재분배정책의 비중은 중앙정부가 낮은(15%) 반면, 기초 자치체는 높은(37%) 편이다. 배당정책은 중앙이 매우 높은(68%) 반면, 광역 및 기초 자치체는 매우 낮다.
결국, 우리나라의 중앙-지방간 기능배분은 합리적 선택의 이상형에 부합하지 않는 셈이다. 중앙에서 배당정책 비중이 높은 이유에는 국가경찰제가 포함된다. 재분배정책은 전체 공공예산에서 차지하는 비중이 낮을뿐더러, 중앙보다는 광역과 특히 기초 자치체가 높다.
따라서 앞으로 노인복지나 생활보호 등 재분배정책의 사업들은 중앙의 책임으로 이전하는 것이 합리적이다. 중소기업육성은 개발정책이지만 산업정책의 맥락에서 중앙이 기준설정과 재정을 마련한다. 배당정책이지만 지자체들이 소홀히 할 가능성이 많은 환경오염규제도 중앙의 책임으로 둬야 한다. 다만, 지자체들이 중앙보다 더 높은 복지, 중소기업육성, 환경규제를 원하는 경우, 그것을 굳이 막을 필요는 없다.
그리고 중앙이 책임지고 계획과 재정을 마련하지만, 집행은 지방에 위임하는 것이 효율적이다.
