우리나라 일반국도는 모두 1만3983km(2017년)로 해당 시장이 관리하는 시 관할구역 동(洞) 지역 일반국도는 2150km이다. 고속국도와 함께 국가간선도로망에 해당하는 일반국도의 도로관리청은 국가(국토교통부장관), 자치단체로 이원화되어 있다. 제설차량이 눈을 치우다 그 경계에서 돌아가고, 노면 재포장 등의 유지보수 방법과 시기도 각각 다른 이유이다. 같은 도로이고 도시지역 일상생활에서 매일 같이 이용하는 도로이지만 이용자는 국가와 자치단체가 따로 관리하는 실정을 알고 있을까.

도시가 인접해 있는 수도권이나 지방 대도시권에서 막힘없이 잘 달리는 도로가 시내로 들어서면 신호마다 멈춰서야 한다. 도시 이름이 바뀌면 차로 수가 달라지고 차로 폭도 다르다. 새로 만들어진 자동차전용도로(일반국도 또는 우회국도)에서 시내로 들어가는 교차로는 출퇴근 시간에 한없이 기다려야 하고 진출입시설까지 한참을 더 돌아서 가야 한다. 국가간선도로망임에도 한두 번도 아니고 매일 같이 경험하곤 한다.

해당 시장은 일반국도를 관리하는 책임이 있음에도 과거에는 별도의 예산(지방양여금)이라도 있었는데 라며 예산 부족을 탓한다. 최근 포괄보조금제도 시행 이후 도시의 골격을 이루는 간선도로 관리보다는 다른 곳에 예산을 먼저 사용하느라 일반국도 관리는 뒷전인 것도 사실이다. 국가는 대도시권에서 교통혼잡 구간을 개선하는 교통혼잡도로, 시·도 경계 지역의 연결을 높이려는 광역도로사업이 있지만 매일 같이 반복되는 교통 지체를 개선하는 데 한계가 따른다.

국토교통부는 이러한 심각성을 인식하고 시장이 관리하는 구간이라도 교통혼잡을 줄이려는 제도(지정국도)를 2014년에 마련했다. 그러나 예산 당국과 협의는 아직 이렇다 할 추진 동력이 마련되지 못했을 뿐만 아니라 단일 도시만의 교통정체를 개선한다고 해서 인접해 있는 도시는 나아질 것인지, 국가는 선행적으로 이러한 도시 딜레마를 해소 하려는 노력이 필요하다.

문재인 정부의 더불어 잘사는, 국가 균형발전의 국정과제는 이러한 여건 변화에 적극 대응해야 한다는 것을 선언하고 있다. 바꾸어 말하면 지역이 고르게 발전하고 도시 경쟁력을 갖추도록 일상적인 통행의 신속한 이동과 편리한 접근을 국가간선도로망이 담당해야 한다. 현재 수립하고 있는 제 5차 국토종합계획의 목표 가운데 하나는 스마트 국토와 혁신 국토에서 경제활동과 일상활동이 융합된 국토 공간을 조성하는 것이다.

국가간선도로망은 고르게 발전하여 전 지역이 잘 사는 국가 균형발전, 도시 경쟁력을 높이는 목표를 달성할 수 있는 전략 수단임을 우리가 모두 재인식해야 한다. 도시지역 일반국도에 대한 보다 구체적인 국가 역할은 먼저 교통혼잡 완화를 위한 단구간의 사업방식에서 교통축 단위로 추진하여 사업시행 효과를 극대화하는 것이다. 기존의 개별 사업구간별 분산 투자보다는 자동차전용도로 교통축 완성을 위한 집중 투자방식으로의 전환은 사업 시너지 효과를 높일 수 있다.

국토 공간구조 변화에 대한 국가의 적극적 대응도 필요하다. 국민들의 일상 활동은 단일 도시 내에서만 이루어지는 것이 아니라 인접한 도시와 하나의 도시권으로 확산되었기 때문에 국가가 선행적으로 전 지역이 고르게 발전할 수 있도록 이동과 접근을 개선해야 한다는 점이다.

아울러 국가는 최소의 비용으로 기존 스톡을 활용해 국가간선도로망의 효율성을 높여야 한다. 도시지역 일반국도의 국가간선도로 기능을 높이는 것은 새로운 자동차전용도로를 건설하거나 또 다른 노선을 계획하는 대규모 투자사업이 아니다. 이미 구축된 국도대체우회도로(우회국도), 일반국도 자동차전용도로 구간을 하나의 교통축으로 상호 연결함으로써 기존 간선도로 스톡을 본래의 용량대로 제공하는 수행력(performance)의 제고를 의미한다. 또한 선진국에 이미 보편화된 것처럼 기존 간선도로 네트워크의 이동성을 높이고 기존 시설에 대한 접근이 보다 더 쉽도록 간선도로에 부합하는 시설 수준으로 개량(reshaping)함으로써 많은 비용을 들이지 않고서도 도로 소통능력과 용량을 대폭적으로 증대시키는 것을 말한다.

1970년 시 관할구역에 대한 일반국도 계획·건설·유지관리에 관한 권한은 도시개발 과정에서 해당 시장의 재량권을 부여하기 위해 국가에서 자치단체로 위임되었다. 그 후 50년이 지난 지금 도시지역에서 국민 일상 활동을 지원하고 날마다 반복되는 교통혼잡을 줄임으로써 전 지역이 고르게 잘살고 국가 균형발전을 실현할 정책 대안이 필요하다. 특히 국가는 자치단체들과 함께 일반국도에 대한 기능과 역할을 간과하지 않고 단기간에 실천할 수 있는 근원적 대책의 실천 방안을 마련하여야 한다.

이춘용 국토연구원 국토인프라연구본부장